מחצית היובל בע"מ נ' מינהל מקרקעי ישראל תל אביב

החלטה

בפניי תביעה בסדר דין מקוצר לתשלום סך של 14,555,005 ₪ וכן להשבתה של ערבות בנקאית בסכום של 4,314,497 ₪.

על פי הנטען בכתב התביעה, התובעת, חברה העוסקת בניהול נכסים, התקשרה עם הנתבע, מינהל מקרקעי ישראל (להלן: "המינהל") במספר חוזי פיתוח שעניינם המקרקעין המצויים ברח' קפלן פינת מנחם בגין בתל אביב (להלן: "המקרקעין"). על פי חוזים אלה היתה התובעת אמורה להקים מגדל משרדים על גבי המקרקעין. בין התובעת למינהל התגלעה מחלוקת באשר לשווי המקרקעין, אשר ממנו אמור להגזר גובה דמי החכירה שהתובעת תשלם למינהל. בעוד שהמינהל סבר ששווי המקרקעין הינו 28,248,000 ₪, על פי חוות דעתו של שמאי מטעמו (השמאי משה נדם), הרי שהתובעת טענה (באמצעות חוות דעתה של השמאית עדינה גרינברג) כי שווי המקרקעין מתקזז כנגד עלות ההקמה הנדרשת מהתובעת ולכן אין מקום להשית עליה תשלום כלשהו למינהל. לנוכח המחלוקת האמורה, ועל פי דרישת המינהל בהתאם לנהליו, שילמה התובעת למינהל דמי שימוש על פי הסכומים שנגזרו משומת המינהל (סך של 10,211,066 ₪ ששולם בפועל וסך של 12,397,284 ₪ ששולם באמצעות קיזוז חוב של המינהל כלפי התובעת). במקביל, הגישה התובעת השגה על שומת המינהל וכן העמידה לרשות המינהל ערבות בנקאית לגבי יתרת הסכום שבמחלוקת, בסך של 3,973,690 ₪. ביום 27.1.2010 פנה המינהל, בהסכמת התובעת, אל השמאי הממשלתי המחוזי לצורך קבלת שומה מכרעת בענין שווי המקרקעין. ביום 9.8.2010 נמסרה השומה המכרעת של השמאי הממשלתי המחוזי (השמאית מלי בנימין- רוזן). על פי השומה המכרעת נקבע כי שווי המקרקעין הינו 11,722,000 ₪ בלבד. בעקבות כך דרשה התובעת מהמינהל כי ישיב לה את הסכומים העודפים ששולמו לו, אלא שהדרישה סורבה. המינהל טען כי השומה המכרעת שגוייה ולכן התובעת אינה זכאית להשבה כלשהי. מכאן התביעה שבפניי.

המינהל ביקש רשות להתגונן. המינהל טוען כי בהחלטת השמאי הממשלתי המחוזי נפלו טעויות עובדתיות מהותיות. ראשית, לא נשקלה על ידו העובדה כי הותר לתובעת למכור את הכורכר שכרתה אגב חפירת המקרקעין לעומק. שווי הטבה זו הינו כחמישה מליון ₪; שנית, לא נלקחה בחשבון העובדה כי משווי המגרש נוכו שלא כדין עלויות בניה בלתי רלבנטיות בסכום של 2.09 מליון ₪; שלישית, השמאי הממשלתי המחוזי לא הביא בחשבון את הפעילות הצפוייה במתחם שרונה הסמוך, אשר תגדיל את ההכנסות הצפויות מן החניון שיוקם במקרקעין, דבר שמוסיף למקרקעין שווי של כשבעה מליון ₪. מכאן שיש להוסיף לשומה המכרעת סכום כולל של 14 מליון ₪, מעבר לסכום של 11.7 מליון ₪ שקבע השמאי הממשלתי המחוזי. המינהל מוסיף וטוען כי לפי הוראת אגף 345ב' של המינהל, שהיתה בתוקף במועד הרלבנטי לתביעה, החלטתו של השמאי הממשלתי המחוזי הינה סופית ולא ניתן להשיג עליה, אלא שבפועל המינהל נהג בשני מקרים אחרים בדרך שונה, עת איפשר ליזם להגיש ערעור שני, אל השמאי הממשלתי הראשי, כאשר היה חשש שנפלו טעויות מהותיות בשומה המכרעת של השמאי הממשלתי המחוזי. עוד טוען המינהל כי על פי הנוהל הפנימי החל כיום, שלא היה קיים במועד הרלבנטי לתביעה, הוקמה ערכאה נוספת לבחינתה של שומה מכרעת, היא "ועדת ההשגות". המינהל מוסיף וטוען כי הכספים שהוא נדרש בהשבתם הם כספי ציבור, שכן הוא אמון על ניהול מקרקעי המדינה ולכן עליו להגן על האינטרס הציבורי ולמנוע תוצאה בלתי סבירה בה קרקע נמכרת תמורת סכום נמוך יתר על המידה.

הבקשה נקבעה לדיון, במסגרתו נחקר המצהיר מטעם המינהל על תצהירו, ולאחר מכן סיכמו הצדדים את טענותיהם בכתב.

לאחר שעיינתי בסיכומי הצדדים ובחומר הראיות, באתי לכלל מסקנה כי דין בקשת הרשות להתגונן להדחות ביחס לסכום שהשבתו נתבעת מן המינהל- סך 14,555,005 ₪, וכי יש ליתן רשות להתגונן לגבי הערבות הבנקאית בסכום של 4,314,497 ₪, שהשבתה מבוקשת על ידי התובעת, והכל מן הטעמים שיפורטו להלן.

ביום 30.11.1999 פרסם המינהל את "הוראת אגף 345ב'", הקובעת את הנוהל להגשת ערעורים על שומות מקרקעין (להלן: "נוהל הערעורים"). ס' 3 לנוהל הערעורים דן בהשגה על שומה לביצוע עסקת הקצאה, היא השומה שנערכה בעניננו על ידי המינהל. ס' 3.4 לנוהל הערעורים קובע כי:

"עפ"י החלטה זו ניתן לערער על שומה כלשהי פעם אחת בלבד. החלטת השמאי בערכאת הערעור הינה סופית." (ההדגשות בקו הן במקור).

ס' 5.12(ב) לנוהל הערעורים קובע את חובת ההשבה המוטלת על המינהל במקרה שהשגת היזם תתקבל:

"אם הסכום לתשלום עפ"י השומה המתוקנת הינו נמוך מהסכום ששולם בפועל- יחזיר המחוז ליזם את ההפרש, וכן את המע"מ היחסי, תוך 30 יום עפ"י התנאים המקובלים בהחזרי כספים."

בסעיף ז' למפרט כספי שערך המינהל ואשר אותו שלח לתובעת במכתב מיום 5.2.2009, כתב המינהל את הדברים הבאים:

"ניתן להשיג על השומה ולבצע את העיסקה במקביל בתנאים הבאים: תשלום 75% מהסכום הנקוב לעיל והפקדת ערבות בנקאית אוטונומית ... הגשת הבקשה להשגה תוך 45 יום מיום הודעה זו. במידה והחלטת להשיג על השומה, דע/י כי הסכום הקובע לביצוע עסקה יהיה הסכום שיקבע ע"י השמאי בין אם יעלה ובין אם יפחת. החלטת השמאי תהיה סופית ולא תהיה אפשרות להשיג עליה." (ההדגשה אינה במקור).

עינינו הרואות: המינהל הוא שקבע ואף הכתיב לתובעת את "כללי המשחק" בכל הנוגע לערעור על שומת המינהל, אך ברגע האמת, כאשר התברר למינהל כי השומה מטעמו נדחתה על ידי מי שהוסמך להכריע בענין- השמאי הממשלתי המחוזי- החליט המינהל להתכחש בריש גליי לנהלים ולכללים שהוא עצמו קבע. התנהלות כזו היא שרירותית וחסרת תום לב בעליל. היא אינה מתקבלת על הדעת כאשר עסקינן ביחיד או תאגיד שאינם מחוייבים בנורמות של הגינות שלטונית, וקל וחומר שהיא בלתי מתקבלת על הדעת כאשר עסקינן במינהל, שהוא גוף ציבורי הפועל על פי דין, החייב לנהוג ביושר ובהגינות מירביים כלפי מי שנזקקים לשרותיו. אכן, המינהל מבקש לחסוך בכספי ציבור באמצעות התכחשות לנהליו שלו, אלא שהחסכון בכספי ציבור אינו יכול לבוא על חשבון כללי הגינות בסיסיים, איננו מצדיק התנהגות שרירותית וחסרת תום לב ואיננו חזות הכל. בצדק מקשה התובעת בסיכומיה, כיצד יכלכלו מכאן ואילך גופים פרטיים את מעשיהם מול רשות שלטונית, אם זו משנה את כללי המשחק שהיא עצמה קבעה, כל אימת שאלה מביאים לתוצאה שאינה רצויה מבחינתה.

יתר על כן, לדידו של המינהל, יש מקום לאפשר לו לערער על השומה המכרעת, ועל כן ניתן היה לצפות מהמינהל כי ייזום הליך משפטי כלשהו בענין זה. דא עקא, למרות שהשומה המכרעת ניתנה עוד ביום 9.8.2010, לפני קרוב לשנתיים ימים, המינהל אפילו לא טרח ליזום הליך משפטי כלשהו לשינוי רוע הגזירה אלא המתין לכך שהתובעת היא שתיזום את ההליך המשפטי בו הוא נדרש לשלם את הסכום שעליו להשיב לה. גם התנהלות זו נגועה בחוסר תום לב מצידו של המינהל ואינה מתקבלת על הדעת. בצדק טוענת איפוא התובעת כי גם אם היתה נתונה למינהל זכות להשגה נוספת, הרי שהמועד לעשות כן חלף לפני זמן רב. נזכיר בהקשר זה כי המועד להגשת השגה על שומת המינהל הינו 45 יום, ואם היתה מוקנית למינהל זכות להשגה על השומה המכרעת, מן הסתם אף היא היתה אמורה להיות מוגשת תוך פרק זמן דומה.

בסיכומיו טען המינהל לראשונה, ותוך הרחבת חזית אסורה, כי לא יזם פניה לבית המשפט לנוכח החלטה מינהלית לחרוג מהנוהל הפנימי של המינהל. דא עקא, המינהל איננו יכול להרים את עצמו בשרוכי נעליו ולשנות את המצב המשפטי הקיים והזכויות המוקנות על פיו לתובעת, רק משום שאלה פועלים לרעתו.

מעבר לכך שעל פי כללי המשפט המינהלי להם מחוייב המינהל, אין הוא רשאי להתנער מנהליו שלו רק משום שהדבר משרת את האינטרס הפרטני שלו בעסקה מסויימת (למעט במקרים של שינוי נסיבות, אלא שבעניננו, אין מדובר בשינוי נסיבות), הרי שהוא גם מושתק מלנהוג כך על פי דיני ההשתק, שהרי המינהל יצר מצג מסויים כלפי התובעת, שעל יסודו שינתה התובעת את מצבה לרעה, וכעת הוא מבקש להתכחש למצג זה:

"תורת ההשתק (estoppel), המכונה גם "מניעות", נועדה למנוע תוצאות בלתי צודקות המתחייבות לכאורה על-ידי הדין - וזאת על-ידי השתקתם של המתדיינים מלטעון בבית המשפט טענות משפטיות ועובדתיות שהן נכונות כשלעצמן (נ' כהן, "דפוסי החוזים ותום לב במשא ומתן:ו בין הכלל הפורמלי לעקרונות הצדק" הפרקליט לז (תשמ"ו-מ"ז) 13, 22). השתק מכוח מצג - כמו זה שבענייננו - מונע צד מלהתכחש למצג שהציג לפני צד אחר, אם אותו אחר הסתמך על המצג בתום לב ובאופן סביר, ושינה עקב כך את מצבו לרעה"

רע"א 4928/92 יחזקאל עזרא נ' המועצה המקומית תל-מונד (1993) , פ"ד מז (5) 94, 100.

יתר על כן, נוהל הערעורים איננו רק הוראת נוהל פנימי, שברצותו, המינהל פועל על פיה וברצותו מתכחש לה. מעבר למשמעות הציבורית של הפרת הוראות נוהל פנימי, הרי שהלכה למעשה נוהל הערעורים הפך להיות חלק בלתי נפרד מהחוזה בין המינהל לבין התובעת, שהרי במסגרת סעיף ז' למפרט הכספי ששלח המינהל לתובעת, יישם המינהל את הנוהל וציין כי החלטת השמאי הממשלתי המחוזי תהיה סופית ולא תהיה אפשרות להשיג עליה. המפרט הכספי הוא חלק מההתקשרות החוזית המחייבת בין הצדדים. תעיד על כך העובדה שהוא צורף למכתבו של המינהל לתובעת מיום 5.2.2009 (נספח ג' לבקשת המינהל), בו נכתב, בין השאר, כי חתימתה של התובעת על המפרט מהווה הסכמה בלתי מסוייגת לתנאי העסקה ולעקרונותיה. התובעת אכן חתמה על המפרט לאות שהיא מסכימה לאמור בו. המפרט מהווה איפוא "הצעה" מאת המינהל כמשמעה בס' 2 לחוק החוזים (חלק כללי) התשל"ג- 1973 (להלן: "חוק החוזים"), ואילו חתימתה של התובעת על גבי המפרט מהווה "קיבול" כאמור בס' 5 לחוק החוזים. ממילא, הוראת ס' ז' למפרט, הקובעת כי השומה המכרעת היא סופית ואינה בת השגה, היא תנייה חוזית מחייבת לכל דבר וענין שיש לאכוף אותה על המינהל.

המינהל הפנה בטיעוניו לשני מקרים בהם סטה מנוהל הערעורים שלו עצמו. המקרה האחד ענינו מגרש ביבנה והמקרה השני ענינו מגרש בבארות יצחק. דא עקא, אין הנדון דומה לראיה. בשני מקרים אלה התובעת כלל לא היתה מעורבת. הסכמתו של המינהל בענין המגרשים ביבנה ובבארות יצחק לאפשר השגה חוזרת על החלטת השמאי הממשלתי המחוזי, שניתנה לפנים משורת הדין, אינה גורעת מזכותה של התובעת לעמוד בענינה שלה על קיומו של נוהל הערעורים ככתבו וכלשונו. אם ראובן מסכים לסטות מהוראות החוזה שנכרת בינו לבין שמעון, לטובתו של שמעון, אין הדבר מחייב את לוי, שקשור בחוזה נפרד עם ראובן, להסכים אף הוא לסטות מהוראות החוזה הנפרד שנכרת בינו לבין ראובן. זאת ועוד, כעולה מפניית המינהל אל השמאי הממשלתי בפרשת המגרש ביבנה, מדובר היה "בתקלה מינהלתית בהליך ההשגה" שנערך אצל השמאי הממשלתי המחוזי, ואילו בעניננו, אין המדובר בתקלה מינהלתית. כמו כן, באשר למגרש בבארות יצחק, בית המשפט אליו פנה הייזם לקבלת סעד נגד המינהל, הוא שהמליץ למינהל לאפשר לייזם להגיש השגה נוספת, והמינהל פעל בהתאם להמלצה זו.